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赴鲁蒙黑三省考察调研民间融资管理和小额贷款公司试点总结报告
文章来源:市金融工作办公室金融政策处         录入日期: 2015-01-09

    为学习借鉴外地民间融资管理和小额贷款公司试点工作先进做法,研究民间融资管理办法,7月28日-8月2日,市政府副秘书长、金融办主任田鸿彦随省金融办赴山东、内蒙古、黑龙江考察调研。本次活动由省金融办金融创新处处长彭景辉带队,石家庄市中弘和信、秦皇岛市海港区百佳小额贷款公司代表以及省、市金融办各一名工作人员参加。考察调研期间,考察组分别与山东、黑龙江省金融办,鄂尔多斯市金融办就民间融资管理和小额贷款公司试点工作展开座谈,并现场考察了济南市银鹏民间资本管理有限公司,济南市汇鑫小额贷款公司、哈尔滨市元丰小额贷款公司、内蒙古融丰小额贷款公司,成果丰硕,现将有关情况报告如下:

    一、山东省金融监管体制机制创新工作经验

    2013年12月,山东省政府出台了《山东省人民政府关于建立健全地方金融监管体制的意见》(鲁政发〔2013〕28号),全面、系统的推进金融改革创新,建立健全了地方金融监管体制机制,改善和完善地方金融监管方式,取得了良好效果。目前,山东省金融办加挂山东省地方金融监督管理局牌子,行政编制59人,实际在编53人,正厅级干部1人,副厅级干部4人,处级干部26人,另有中央金融管理部门挂职领导班子成员2人,共设10个处,分别为:综合(人事)处、政策法规处、银行一处、银行二处、证券与资本市场处、保险与担保处、金融稳定处、交易市场监管处、民营金融机构监管处、民间融资监管处,后三个处构成地方金融监管的基本框架。

    (一)建立健全了地方金融监管体制机制。一是健全机构设置。县级以上人民政府均单独设置金融工作办公室,挂地方金融监督管理局牌子。市、县(市、区)金融工作办公室在规定的机构限额内可列入同级政府工作部门;不能列入的,可作为同级政府直属事业单位由省政府授权负责地方金融监管工作。二是合理确定编制。县级以上人民政府根据本地金融监管工作情况,科学合理核定编制,充实加强人员力量,满足履行金融监管职责的需要。三是建立协调机制。加强地方金融监管部门与驻地中央金融监管部门和有关部门的协调配合,建立并不断完善信息交流平台和工作沟通渠道,形成条块结合、运转高效、无缝衔接、全面覆盖的区域性金融管理与风险防范机制,增强地方金融监管合力。

    (二)改进和完善地方金融监管方式。一是坚持依法监管,科学运用技术监管手段。推进地方金融法规和规章制度建设,真正做到地方金融监管工作有法可依、规范开展。丰富和完善金融业技术监管手段,确保依法、严密、公开、公正地对地方金融机构和金融活动进行合规性和审慎性监管。二是健全外部监管体系,加强金融机构内控机制建设。加强多部门、多行业合作,建立金融运行分析和执法协作机制,增强监管合力,防止出现监管真空。培育发展地方金融行业组织,充分发挥其行业自律作用。推动地方金融机构完善法人治理结构和内控机制建设。三是注重现场监管,完善非现场监管措施。针对金融风险易发多发领域和重点关注机构,依法开展定期或不定期现场检查,加大监管力度。建立地方金融数据监测信息系统,加强相关监管信息数据交换与整合。切实做好风险预警、评估和处置工作,严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险。

    二、鲁蒙黑三省小额贷款公司试点工作经验

    (一)小额贷款公司基本情况

    1、山东省。截至2014年6月末,共有小额贷款公司400家,注册资本486.52亿元。其中:已开业运营的小额贷款公司有391家,注册资本471.92亿元,融资余额44.57亿元,总资产592亿元,负债52亿元,净资产540亿元。贷款余额516亿元,其中:单户贷款余额不超过50万元的为73亿元,占14%;单户贷款余额不超过200万元的为339亿元,占66%。不良贷款余额5.05亿元。

    2、黑龙江省。截至2014年6月,黑龙江省设立小额贷款公司397家,注册资本205亿元,贷款余额179亿元,覆盖80%县(市、区),试点以来,累计发放贷款10.8万笔、900亿元。

    3、鄂尔多斯市。截至2014年6月,鄂尔多斯市设立小额贷款公司98家,最高时105家,取缔7家,注册资本130.5亿元,最高注册资本25亿元,最低3000万元,已开业小额贷款公司累计发放贷款21669笔,476亿元。

    (二)成功经验

    1、严把准入关口。一是公开竞争选拔。山东省为了选拔更加优质的民间资本发起或参与设立小额贷款公司,科学合理地提高试点质量,引入了公开招标机制,通过竞争选拔的方式确定小额贷款公司的试点资格。竞争选拔工作以公开、公平、公正、择优、效率为原则,由省金融办统一指导,各市金融办具体组织开展,通过对“主发起人资质、其他股东出资能力、拟任董事长陈述、地方监管力量配备、设立可行性分析”五项打分评定,确定入围投标人、中标人。二是山东省小额贷款公司主发起人原则上是管理规范、信用优良、实力雄厚的当地骨干企业,其净资产不低于5000万元,资产负债率不超过70%,还必须是本县(市、区)销售收入和上缴税收前20强或近三年实现利润合计1500万元以上的骨干企业。在实际操作中,对主发起人是房地产、投资、商贸等行业和纺织、水泥、化工等传统行业的从严进行掌握。外资小额贷款公司的主发起人必须是境外机构(含港、澳、台地区),且其上年末总资产不得低于50亿元人民币、资产负债率不高于65%且前2个年度连续盈利。三是山东省小额贷款公司拟任董事长应为在本县(市、区)具有一定影响、资金实力雄厚且声誉良好的企业家。拟任总经理必须近10年在银行业金融机构工作2年(含2年)以上或持有山东省小额贷款企业协会颁发的从业资格证书满2年。规定小额贷款公司高管人员不得在党政机关兼职,总经理不得兼任其他企事业单位的高级管理人员,不得从事除本职工作以外的任何以营利为目的的经营活动。外资小额贷款公司拟任总经理还必须拥有中国国籍(含港、澳、台地区)。

    2、放宽股东结构。一是山东省小额贷款公司主发起人持股比例不高于注册资本的51%但不得低于20%,其他股东及其关联方持股比例不超过15%,取消本县(市、区)股东持股比例不得低于60%的限制。总资产不低于50亿元、资产负债率不高于65%且前2个年度连续盈利的国内企业或境外机构,拟发起设立注册资本在2亿元以上的小额贷款公司,经批准可不受主发起人及其关联方持股比例上限、发起地域、设立家数的限制。外资小额贷款公司可以由境外机构独资或合资设立,也可以由境内外机构合资设立,但暂不允许境外自然人投资入股,外资小额贷款公司主发起人持股比例不得低于40%,其余投资者持股比例原则上不超过15%。二是黑龙江省小额贷款公司主发起人持股比例可以达到注册资本的40%,其他股东比例可达到20%,股权结构相对比较宽松,允许设立国有独资的小额贷款公司。外资小额贷款公司向港澳台开放,持有比例可达到60%,并给予相应的优惠政策,目前港资小额贷款公司设立4家。

    3、放宽经营范围。山东省设立在县(市)的小额贷款公司坚持本地化经营原则,原则上不得跨区域经营。在设区市某个区设立的小额贷款公司,连续2个年度分类评级达到Ⅰ级的,允许其经营范围扩大至本市其他区。上年度分类评级达到一级且注册资本达到1亿元以上的小额贷款公司,可按程序申请在本县(市、区)范围内设立分支机构。坚持按照“小额、分散”的原则发放贷款,小额贷款的限定标准为200万元。小额贷款公司70%的资金应发放给单户贷款余额不超过200万元的小额借款人,其中,单户在50万元以下的贷款不少于20%。黑龙江省提倡小额贷款公司在注册地经营,允许跨区域经营。经营业务范围,除小额贷款业务以外,增加票据贴现、资产转让、代理业务。鄂尔多斯市允许小额贷款公司在其它旗区设立分公司,经营区域范围限定在分公司所在旗区。

    4、拓宽融资渠道。山东省小额贷款公司可从不超过两个银行业金融机构融入资金,融入资金的余额,不得超过资本净额的50%。连续2个年度分类评级达到Ⅰ级的小额贷款公司,经批准可在引入优先股股东、向法人股东定向借款、在小额贷款公司之间进行资金拆借、与多家银行业金融机构和融资性担保公司开展合作等方面进行融资创新。鼓励小额贷款公司通过发行私募债券、中小企业集合票据、资产转让、资产证券化等方式,借助资本市场依法合规开展直接融资。小额贷款公司各类债务融资余额总计不得超过注册资本的2倍。黑龙江省推动和完善增资扩股、银行融资,在条件允许的情况下可以向大股东定向借款、同业拆借。目前,通过银行融资的小额贷款公司不到20家,余额约6亿元。

    5、积极扶持发展。山东省一是明确小额贷款公司机构性质。在全国率先以省政府文件形式将小额贷款公司定位为新型地方金融组织,为行业持续发展打下了基础。二是加强调查研究工作。逐步调整试点政策,放宽了主发起人持股比例、经营区域、小额贷款限定标准等。三是积极进行政策扶持。将小额贷款公司列入小型微型企业贷款风险补偿范围和涉农贷款增量奖励试点。

    6、开展清理整顿。黑龙江省先后印发了《关于开展全省小额贷款公司清理整顿工作的通知》、《全省小额贷款公司资金运行情况专项检查工作方案》,通过提高新设公司最低注册资本标准、提高对新设工作股东资质要求、开展省直管小额贷款公司试点等措施,提高准入标准。通过一年时间的清理整顿,全省小额贷款公司共增资扩股61亿元,新设小额贷款公司质量、资本规模显著提升,主发起企业质量显著提高。近期,黑龙江省金融办正在与亚洲开发银行洽谈,对本省部分小额贷款公司开展评级工作,并根据评级结果对小额贷款公司实施分级分类管理,目前此项工作正在进行中。

    三、鲁蒙黑三省民间资本管理工作经验

    (一)民间资本管理基本情况

    1、山东省。截至6月底,共成立民间融资机构473家,注册资本242.37亿元,投资余额102.67亿元。民间资本管理机构416家,注册资本240.53亿元;民间融资登记机构57家,注册资本1.84亿元。1-6月份累计投资发生额130.76亿元,成功对接资金3.55亿元,营业收入2.60亿元,利润总额1.05亿元。累计募集资金3.93亿元。从机构发展数量和注册资本总额看,民间融资机构总体呈加速发展趋势。

    2、黑龙江省。2014年4月,黑龙江省成立了区域性民间资本交易市场——大庆市民间借贷登记中心,截至6月末,公司共登记业务135笔,总登记金额6267.3万元,其中借入登记72笔,累计金额4766.3万元;借出登记63笔,累计金额1501万元;成交13笔,累计金额408万元。

    (二)山东省民间资本管理成功经验

    1、政策体系完善。2012年3月省政府办公厅出台了《关于促进民间融资规范发展的意见》(鲁政办发〔2012〕18号),确定开展民间融资规范引导试点工作,选择试点先行先试。 2013年8月7日,省政府《关于加快全省金融改革发展的若干意见》将“引导民间融资健康发展”作为重要内容,列为“山东金改22条”之一。2013年10月28日,省政府办公厅印发了《关于进一步规范发展民间融资机构的意见》(鲁政办发〔2013〕33号),该意见将从事民间融资业务的机构定名为民间融资机构。民间融资机构由民间资本管理机构、民间融资登记服务机构组成。目前,山东省金融办正在积极推进民间金融立法进程,研究起草《山东省民间融资监督管理条例》,预计年底或明年上半年或将出台。省金融办起草了《山东省民间融资机构监督管理暂行办法》、《山东省民间资本管理机构分类评级办法》、《山东省民间融资机构非现场监管暂行办法》和《山东省民间融资机构发展计划申报指引》、《山东省民间融资机构备案指引》。2014年6月30日主任办公会研究通过了《山东省民间融资机构监督管理暂行办法》和《山东省民间融资机构发展计划申报指引》、《山东省民间融资机构备案指引》,并拟在三季度召开的全省民间融资机构座谈会上进一步讨论。

    2、建立三级监管体系。省金融办等有关部门指导和督促设区市、县(市、区)政府加强对民间融资机构的监管,研究制定全省统一的民间融资机构分类评级办法和经营情况定期报告制度,建立分类监管、扶优汰劣的动态监管机制。设区市政府及其地方金融管理等部门建立健全民间融资机构市场准入和监督管理制度,做好准入把关工作,加强监测分析和督促检查;定期调度民间融资机构情况,重点考量资金投向、融资额度及人数、资本净额、风险准备等经营管理和风险控制指标。县(市、区)政府是民间融资机构风险防范与化解的第一责任主体,承担监督管理和风险处置责任;要加强日常监管和年度检查,督促民间融资机构合规经营,及时识别、预警和化解风险。

    3、设立条件与经营规范。民间资本管理公司注册资本不低于3000万元,应为实收货币资本,须一次足额缴纳。主发起人持股占公司注册资本比例不低于20%、不高于51%,其他单个发起人出资不低于300万元。股东人数不超过15人,法人股东持股比例合计不低于注册资本的50%。股权投资比例原则上不低于注册资本的20%,短期财务性投资(6个月以下)不超过公司注册资本和融资总量的30%。不得从事股票、期货、黄金以及金融衍生产品等交易。对单一企业或项目投融资余额不超过公司注册资本的30%。公司原则上不向股东及关联方、股东及关联方直接或间接控制的企业投资(含担保),如确有必要,应在满足公司关联交易相关规定条件下,投融资余额(含担保)不超过公司注册资本的10%。主要经营业务范围:股权投资、债权投资、短期财务性投资、票据贴现及受托资产管理、资本投资咨询。

    4、分阶段提高融资倍率。公司可在注册资本金充分使用后,经批准可采取向股东借款、引进优先股东和定向私募的方式,拓宽融资渠道。当年设立的公司,融资额不得超过注册资本的3倍。达到分类评级标准一级的公司,融资额不得超过注册资本的4倍。连续2年以上(含2年)达到分类评级标准一级的公司,融资额不得超过注册资本的5倍。公司经批准开展私募融资,其合格投资者不超过35人。私募融资应针对项目进行,募集资金不得与公司注册资本和其他形式融入资金混用,应当在公司所在地银行设置专门账户,实行分账管理。私募融资合格投资者须为具备相应风险识别和承担能力的本地自然人或法人,一次性出资额不得低于200万元。

    5、放宽经营区域限制。公司原则上不得跨区域经营,应按照核准的区域范围在本县(市、区)或者本设区市的特定区域(包括全市)内开展业务。符合“最近1个会计年度经审计总资产不低于30亿元、资产负债率不高于65%,且前2个年度连续盈利的国内企业作为主发起人;发起设立注册资本3亿元以上;注册地在济南市或青岛市”条件设立的公司,经批准可在全省范围内开展业务,不受前款经营区域规定以及主发起人持股比例上限规定的限制。

    6、强化民间融资登记管理。民间融资登记服务机构是指经批准在一定区域内设立,为当地民间借贷双方依法提供资金供需信息发布、中介、登记等综合性服务交易平台的公司或民办非企业单位。进入登记服务机构登记的出借资金,原则上每笔不低于2万元、不高于300万元。为降低成本和控制风险,对单一借出方原则上不分拆资金贷出。进入登记服务机构登记的单一借入方,其借入资金一般不超过1500万元,且资金供给方不超过10人。借入方在登记服务机构登记的借贷交易尚未清偿完毕时,不得再次借入资金。

    四、启示和建议

    (一)完善金融监管体制,建立地方金融监管局。建议借鉴山东经验,进一步完善地方金融监管体制,切实履行好地方政府金融监管职责和风险处置责任,促进我市金融业平稳、健康、有序、科学发展。特请示在新一轮机构改革中,大力完善地方金融监管体系,设立秦皇岛市地方金融监督管理局,与市金融办一套人马,两块牌子,并升格为独立的政府组成部门或政府直属机构,统一负责全市小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资中介、民间资本管理公司等新型金融组织和具有金融属性交易场所的监管工作。并在市金融办现有机构、职责和编制的基础上,完善职责、理顺体制、增加编制、充实人员。一是保留金融政策处、上市指导和证券业服务处,银行保险业服务处分设为银行业服务处和保险业服务处;二是设立金融稳定处,作为打击和处置非法集资工作的协调机构;三是设立民间资本监管处,对小额贷款公司和民间资本经营管理公司或民间资本借贷登记服务中心进行专门监管;四是设立金融合作和产业发展处,作为专门的金融招商机构;五是成立市金融办管理的秦皇岛市融资指导促进中心。为全额拨款事业单位。为企业和项目单位提供全方位、多层次、高效率的融资指导服务;六是成立秦皇岛市国有金融资产运营管理公司,建立完善地方国有金融资产管理体制;七是完善基层金融管理体制。比照市里,明确县区金融办机构规格、职责和人员编制。重点增加金融产业谋划、金融招商、打击和处置非法集资等工作职能;充实完善小贷公司审批监管职能。各县区、开发区、产业聚集区(园区)金融办至少配置3至5名工作人员。

    (二)变堵为疏,建立长效监管机制,引导民间融资市场阳光化发展。一是建立长效监管机制。制定民间融资管理办法,并抓紧进入地方立法程序,尽快出台民间融资管理条例,依法治理民间融资。同时,结合实际,对现存的民间融资机构、业务形式进行梳理,按照“谁主管,谁负责;谁审批,谁负责”的原则确定监管和风险处置责任主体,明确职责,强化责任,切实消除监管空白。二是规范设立民间融资机构。效仿山东做法成立民间资本管理机构和民间登记服务机构,严格准入条件,争取工商、税务、民政、人行等相关部门对民间融资机构财、税、费等方面的政策支持,并逐步将民间融资机构纳入小型微型企业贷款风险补偿奖励和服务业有关扶持政策范围。三是将民间资本登记服务机构职能融入到“金融超市”。借助“金融超市”平台,建立专门的民间借贷服务系统,为民间借贷中介机构和相关配套服务机构提供场地、综合信息汇总及发布、借贷登记等综合服务,并通过相应的进驻机构为个人、机构、企业提供资金供需撮合以及融资信息、第三方鉴证、资信评价等专项服务;对进入场内的机构和个人行为进行监督管理。四是建立登记备案制度,对大额的民间借贷行为进行公证、评估和备案,并引入融资中介机构进行磋商,同时登记中心提供法律咨询服务,以提高民间融资的有效性,降低违约率。把民间自发的融资行为置于阳光下,及时掌握民间融资的动向,对风险苗头和隐患进行防范,确保金融安全稳定。

    (三)整合资源,引导转型升级,探索小额贷款公司参与民间资本融资管理。把民间资本管理的主要业务功能,分期分批植入实力强的优秀小额贷款公司,利用小额贷款公司这一现有平台,迅速扩大民间融资服务能力,同时也可以利用现有监管体系,有效防范风险。在业务范围方面,对社会评级达到优等、经营规范稳健、资本实力强、管理水平高、符合相关条件的小额贷款公司,经过自愿申请和市县推荐,省金融办批准,可开展股权投资、债权投资、票据贴现、短期受托资产管理、投资咨询等业务;在经营区域方面,适当放宽地域限制,提倡行业合理竞争,适当提高融资杠杆率,调动小额贷款公司积极性,充分发挥小额贷款公司在民间资本市场的引领作用,促进民间融资市场阳光化发展。

    (四)吸取教训,引以为戒,促进小额贷款公司提高风险意识,规范发展。一是积极发挥小额贷款公司协会桥梁纽带作用,认真履行发展、自律、维权、服务职能,组织开办小额贷款公司董事长、高管人员和信贷客户经理培训班,组织从业人员资格认证培训及考试,有效提高从业人员的素质;二是坚持“小额、分散、短期”原则,严禁碰触“四条高压线”,严禁向房地产、钢铁等国家政策限制行业发放贷款;三是规范贷款审核资料及相关贷款信息资料,严格贷款审批程序,坚持贷前调查、贷中审查、贷后监管,针对每一笔贷款预先做风险防范,制定风险防控措施,增强风险防范意识,应对可能出现的经营风险。

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